非标准劳动者参加养老保险的设想 来源:中国劳动保障报  日期:2017-11-14

  ●非标准劳动者占我国经济活动人口较大比重, 如这部分人群无法参加城镇职工基本养老保险, 社会保险公平性将受到损害。●非标准就业导致特殊的社保关系, 基本养老保险体系要兼容非标准就业, 必须对劳动关系理论和社会保险规制进行创新。●非标准劳动者参加基本养老保险, 也要体现国家、 企业和个人的责任, 建立多支柱养老保险体系势在必行。

  □韩永江

  近年来, 随着经济结构的优化和第三产业的兴起, 我国出现了庞大的非标准就业群体。 非标准就业给我国基本养老保险制度带来诸多挑战, 本文结合促进非标准劳动者参加养老保险应遵循的原则, 尝试对非标准就业纳入养老保险的制度模式、 缴费支付、 经办管理、 税收优惠等进行前瞻探索。

  非标准就业特点及演进趋势

  一、非标准就业内涵

  标准劳动关系以用人单位与劳动者之间的一重劳动关系、 八小时全日制劳动、 遵守一个雇主的指挥等为特征, 未确立标准劳动关系的就业都可归为非标准就业,包括以下几种状态:

  一类是劳动立法已确认的典型非标准就业:1.未签劳动合同的劳动关系;2.劳务派遣和非全日制用工; 3.公益性岗位;4.兼职就业;5.借调。另一类是劳动立法未纳入的非标准就业: 1.劳动合同无效之用工; 2.涉及退休年龄的用工(刚达到退休年龄未正式退休之前,以及正式退休后返聘);3.在校生勤工俭学;4.灵活就业。

  二、非标准就业发展趋势

  目前, 由于去雇主化、 去组织化、多元化、 自雇化、 兼业化等劳动关系逐渐盛行, 就业领域呈现 “多重身份+多通道展业” “平台+个人” “互联网+就业” “创业+自雇” “本职+兼职” 等非标准就业形态,典型特征主要有:

  一是劳资身份模糊。 如员工持股达到较高比例, 出现劳动者和管理者的双重身份。

  二是劳动关系中 “组织从属性” 由强变弱。 多重用工关系妨碍精益管理和团队建设, 施行考勤管理、 奖惩管理、选拔晋升、薪资晋级等制度的难度较大。

  三是技能和任务需求更加专业。 劳动力市场供给侧和需求侧的细分, 导致作业更专业化、 具体化、 精细化, 技能提升偏重自主学习和自我培训。

  四是信息化支撑员工管理。 对非标准劳动者的工作时间、 工作地点、 任务量的设定都有较大弹性, 用人单位依赖信息化平台进行劳动力资源配置。

  非标准就业给养老保险带来挑战

  一、现行养老保险管理机制不适应非标准就业

  目前, 《社会保险法》 规定灵活就业人员可以参加基本养老保险和基本医疗保险。 但在实务中, 机械地参照城镇企业职工养老保险管理机制的作法备受质疑,适应非标准就业的养老保险机制、模式、 细则缺失。 日渐兴起的非标准就业成了 《劳动法》 《社会保险法》 调整的盲区。

  二、养老保险公平性遭遇挑战

  占经济活动人口较大比重的非标准劳动者无法参加城镇职工基本养老保险,社会保险的公平性受到损害。 即使有些非标准劳动者参保, 但由于持续参保意识不强, 收入不稳定, 断保欠缴现象较常见。 非标准劳动者参保率低的原因还包括: 缴费基数和比例偏高、 用人单位因薪酬保密或以现金形式发放薪资导致缴费基数不明、养老保险关系转移不畅、经办机构难掌握劳动者就业的动态信息、用人单位逃避参保责任等。

  三、养老保险收支平衡面临压力

  从风险管理的本义研判, 养老保险本质上是投资, 医疗、 工伤、 失业保险等险种则带有保险的鲜明特征。 与其余险种相比, 养老保险承担了重要的收入再分配调节功能。制度的价值取向多元、调整对象复杂、关联结构多样。

  面对非标准就业导致的特殊社保关系,目前的五险统征规定存在理论缺陷,实务中更不可能实现。 一些地方采取税务局代征的模式增加征缴力度, 其结果仅是强化了对标准用工企业的征收, 对非标准用工企业及员工反而束手无策。扩面受阻、 实际缴费偏低、 累计年限偏短、 计发待遇偏低等现象, 导致养老保险基金面临较大支付压力。

  促进非标准劳动者参加养老保险应遵循的原则

  养老保险体系要真正兼容非标准就业, 必须对劳动关系理论和社会保险规制进行创新。 理论的滞后并不阻碍实践的先行。革新过程中,几项原则需把握:

  一是公平与效率。 要确保非标准就业人员公平的参保机会和享受待遇的权益, 也要保持养老保险体系的运行效率和可持续性。

  二是强制性与自愿性。 参保缴费是非标准就业人员的权利和义务, 基本养老保险要努力扩面,同时要在险种捆绑、设定缴费档次、 参与补充保险等方面尊重非标准就业人员的意愿。

  三是规范性与灵活性。 既不能造成新的碎片化制度, 也要在政策和细则方面充分考量非标准就业人员的从业特点。

  四是低标准与广覆盖。 绕开立法和顶层设计的理论纷争, 从技术层面采取低标准先行先试, 尽快将非标准就业人员纳入养老保险体系, 在广覆盖的实践中不断改进。

  非标准就业纳入养老保险的前瞻探索

  一、非标准就业将成为常态,社会保险规制相应调适

  笔者认为, 未来围绕标准劳动关系立法的传统思维定势将被打破, 标准劳动关系和非标准劳动关系并重的劳动立法理念得以树立, 劳动关系将由 “单位关联型” 向 “就业关联型” 转变。 政府部门应开创非标准劳动关系权益保护的新体系, 重中之重是结合非标准劳动关系的特征设定养老保险的内容,完善业务经办管理规范、资料鉴证接续、数据流转共享标准等细则。

  二、社会保障要确保非标准劳动者基本生活,养老保险承压最重

  随着非标准就业的扩展, 作为公权利一部分的养老保险制度将从主要调整用人单位向同时调整用人单位和劳动者转变。 社保体系将回归保障劳动者基本生活, 而非保障单位正常运营。 鉴于非标准劳动者的就业失业状态和薪资水平不易掌控, 为高效实施缴费和待遇支付环节的补贴政策, 非标准劳动者的医疗保险将演变成居民医疗保险, 工伤保险将转变为意外伤害保险和责任保险, 失业保险将蜕变为最低生活保障+收入分期支付的理财类保险。 由此, 雇主的责任、 国家的义务、 社会的扶助措施将直接且主要作用于养老保险。 届时, 养老保险承受压力大增, 如果运行或监管不畅,都易引发社会风险。

  三、多支柱养老保险体系势在必行,税收优惠不可或缺

  非标准劳动者参加养老保险也要体现国家、企业和个人的责任。 在基本养老保险层面, 降低企业费率, 强化个人缴费责任; 在补充养老保险层面,企业负主体缴费责任; 在商业养老保险层面, 个人和企业共同负担, 谁负主责不作限制, 但税收优惠要清晰明确。

  基于多支柱养老保险体系, 非标准劳动者参加基本养老保险可采取两种缴费模式:

  一是企业和个人共同缴费。 对非标准就业而言, 有利的一面在于能督促企业承担责任,减轻政府的养老支出压力;以企业为社保经办的主要对象, 也有利于经办管理和服务。 不利之处在于非标准劳动关系情形复杂,管理部门或以单行条例、规章的形式予以设定,对包括养老保险在内的责任义务进行规范 (如网约车行业、快递物流业),或在 《社会保险法》中以特别规定、特殊条款的形式予以设定(如学徒工、退休返聘人员、留职停薪人员)。其结果很可能是法律关系难以清晰界定,企业和个人缴费比例难以科学合理划定,因养老保险关系转移接续不畅而阻碍劳动力资源分配和流动。

  二是只由个人缴费。 假定标准就业劳动者的个人费率为8%, 单位费率为19%, 则只由个人负担缴费的费率应在8%-19%间, 以12%-15%为宜, 可结合各地社会经济水平设定。 此种模式下,国家承担基本养老的较重责任,但对现代服务型政府而言,对公民养老本来就承担最终兜底责任。在基本养老保险层面,个人负担缴费,全部计入个人账户,由此可淡化从属关系,减轻企业责任。此种缴费模式对补充养老保险有更高要求,在补充保险层面,政府应采取半强制措施督导企业承担主要责任,引导非标准从业人员长期稳定就业。该模式的缺点主要是增加经办服务工作量,对基层社保服务平台的信息化、标准化有较高要求。

  四、多重社保关系并行不悖, 个人账户实账运行

  无论非标准劳动者参与何种养老保险模式, 关键点一是允许多重社保关系存在, 当然缴费基数总额不高于社平工资的300%;二是建立个人基本养老保险层面多缴多补、 长缴多得的激励机制;三是个人商业养老保险的优惠要体现公平, 对于未参加补充养老保险的非标准从业者, 优惠幅度既要高于标准就业劳动者, 也要高于参加了补充养老保险的非标准从业者。

  多重社保关系的个人账户应实现自动归集, 金额可累加, 并为个人账户设定相对应的统筹账户。 统筹账户资金来源包括:以往单位缴费进入统筹的资金、未来以标准就业方式参保计入社会统筹的资金、 政府补贴和社会捐赠等。 如果今后工伤保险和失业保险设立个人账户,非标准劳动者在退休、 退保、 丧失劳动能力、 出国定居时, 医疗、 工伤、 失业保险的个人账户结余额可折算进入基本养老保险个人账户。

  五、经办系统须优化, 管理服务要便捷

  非标准劳动者参保是一个繁杂的系统工程。 金保工程必须调整经办系统,各项软件设计修改都要预留接口, 以便为非标准劳动者参保搭建便捷通道。 社保经办部门要为非标准劳动者账户归集、转移接续、 待遇调增制定专门规程, 要灵活包容地做好管理服务。 例如, 养老保险费用征缴, 鉴于非标准就业人员收入不稳定, 可允许按月、 按季、 按年缴纳, 并设定较宽裕的补缴时限, 缴费时间累计折算成标准缴费年限。 非标准劳动者选择自动扣缴的, 当参保账户存款余额不足时, 可从统筹账户继续扣缴。再如缴费年限累计, 当非标准就业人员转而参加企业职工基本养老保险时, 非标准就业期间的缴费年限应等同对待,不应按一定比例折算。

  非标准劳动者社保权益的有效保障离不开严谨的监管措施。 应多措并举,强化企业社会责任、 推行劳动定额定员行业标准、 鼓励团体标准等。 对企业进行评级表彰时, 应将养老保险合规合理情况纳入重要考核指标。

  (作者单位:中国劳动保障科学研究院)

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