国有资本划转七大举措细节分析 来源:中国劳动保障报  作者:□董登新 日期:2018-01-26

  去年年底, 国务院正式发布 《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》。划转部分国有资本充实社保基金, 这是一项利国利民的重大工程。 通过划转部分国有资本, 做实做强社保基金, 一方面可以尽快尽早偿还从劳保制度到社保制度的转制成本 (历史欠账),弥补当年因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口; 另一方面可以更有效地应对人口老龄化导致的支付压力与带来的风险。

  本次划转部分国有资本充实社保基金,已是第三轮划转。 前两轮划转主要是针对国有控股企业IPO规模按10%的比例进行的一次性划转, 而此次划转则是以全部国有企业为划转对象, 它包括了上市国企和非上市国企, 同时也包括了中央国企和地方国企。因此,此次划转范围是全方位的,而且划转比例不再是IPO规模的10%, 而是全部国有股权的10%。 不过, 在前两轮国有资本划转中, 虽然在境内外上市国有企业约有1100多家,但由于划转时间划断的历史原因, 仅有100多家上市国企参与了前两轮划转, 而大多数上市国企则成为两轮划转的 “漏网之鱼”。此轮划转规模较大, 只要目前性质上仍归属国有股权, 无论它们是否参与过前两轮划转, 必须全部纳入本轮国有资本划转的范围重新计算。

  相比之下, 前两轮国有资本划转仅限于国有控股企业的IPO, 其划转规模与划转质量不但易于统计, 而且估值较准确,并且划转环节较为规范、透明,易于操作。但本轮国有资本划转情形则较复杂。

  划转范围

  将中央和地方国有及国有控股大中型企业、 金融机构纳入划转范围。 公益类企业、 文化企业、 政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的除外。

  也就是说, 本次国有资本划转只有两类国企例外: 一是小微型国企, 二是非盈利型国企。 不过, 小微型国企的边界不好划定。按照2011年国务院颁布的企业划型标准, 以工业标准为例: 凡从业人员不足300人, 或营业收入不足2000万元的, 划入中型企业。 很显然, 这是一个极易人为操纵的标准, 因为这里的从业人数及营业收入并未标明是近三年平均数, 还是近一年的统计数据, 如果地方政府想让更多的小微型国企规避国有资本划转, 只需要将企业的从业人数及营业收入略作减少, 就能 “豁免”划转。这可能是一个操作漏洞。

  划转对象

  中央和地方企业集团已完成公司制改革的, 直接划转企业集团股权; 中央和地方企业集团未完成公司制改革的, 抓紧推进改革,改制后按要求划转企业集团股权;同时, 探索划转未完成公司制改革的企业集团所属一级子公司股权。 全国社会保障基金因国有股权划转、 投资等各种原因形成的上市企业和非上市企业股权除外。

  从本轮划转股权来看, 名义规模应该不小。 据财政部统计,2017年6月底, 我国国有企业资本总额1434774.3亿元, 负债总额941293.4亿元, 所有者权益合计493480.9亿元。

  这里所称的国有企业资本应该包括两类企业:一是全资国有企业;二是国有控股企业, 但不包括国有资本参股 (未控股) 企业。众所周知,国有股权与国有企业资本是两个不同的概念。由于每家国有控股企业的国有股比例不同,我们暂时无法从国有企业总资本或所有者权益中估算国有股数量及国有资本的规模,因此,这一轮国有资本划转总规模究竟是多少,只能逐户统计。

  此外, 在本轮国有资本划转中, 不排除部分资本是无效资本或低效资本。 因为目前的国有企业尤其是重化工业领域的国有企业存在较为严重的产能过剩情况, 因此, 本轮划转的国有资本有可能存在水分或价值虚高现象。 以钢铁、 煤炭、 水泥行业为例,2016年2月, 国务院发布 《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》,该意见明确规定:在近年来淘汰落后煤炭产能的基础上, 从2016年开始, 用3至5年的时间, 再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右, 较大幅度压缩煤炭产能, 适度减少煤矿数量, 煤炭行业过剩产能得到有效化解。 压缩产能的行业, 还涉及钢铁行业、 水泥行业。 在这些产能严重过剩的行业里, 大多都是国企扎堆的重化工业, 国有资本划转之时, 正好是它们去产能的高峰时期,如此划入的国有资本,当然会存在打折或缩水的风险。

  划转比例

  首先以弥补企业职工基本养老保险制度转轨时期因企业职工享受视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口为基本目标, 划转比例统一为企业国有股权的10%。 今后, 结合基本养老保险制度改革及可持续发展要求, 若需进一步划转,再作研究。

  此次国有资本的划转, 不像前两轮那样按照IPO规模的10%划转, 而是按照全部国有股权总数的10%划转, 本轮划转的基数会更大, 而且本次划转只是优先用于弥补企业职工基本养老保险转制成本, 并不排除将来还会再次进行国有资本的全面划转, 因为机关事业单位职工基本养老保险的转制成本尚未纳入本次弥补的范围。

  承接主体

  前两轮国有资本划转全部划入全国社会保障基金账户, 并由全国社保理事会管理。 本次划转的承接主体分为两个不同的部分:一是本次划转的中央企业国有股权,由国务院委托社保基金理事会负责集中持有, 单独核算, 接受考核和监督。 条件成熟时, 经批准, 社保基金理事会可组建养老金管理公司, 独立运营划转的中央企业国有股权。二是划转的地方企业国有股权,由各省级人民政府设立国有独资公司集中持有、 管理和运营。 也可将划转的国有股权委托本省 (区、 市) 具有国有资本投资运营功能的公司专户管理。

  很显然, 这是在企业职工基本养老保险尚未全国统筹的情况下, 两类国有股权(即中央企业国有股权与地方企业国有股权) 划转分而治之、 各自管理, 这种分散管理的格局可能会存在制度漏洞以及资本流失的风险。 因此, 必须尽快实现基本养老保险全国统筹, 以便将这些划转的国有股权统一集中于社保基金会托管, 以达到成本更省、效率更高、资本更安全的目的。

  划转程序

  本轮国有资本划转, 在操作流程上,工作的重点和难点应该是摸底清理并核实国有股权, 这是最关键的一步, 也是工作量最大的一步。如何防止地方企业国有股权可能存在的漏报或瞒报现象,这是至关重要的。只有做好了这一步,本轮国有资本划转才能准确无误地顺利进行。此外,还有两个操作环节是需要重点关注的: (1)划转对象涉及多个国有股东的,由第一大股东的国有资本监督管理机构负责对国有股东身份和应划转股权进行初审,提交同级财政部门确认。国有股东分别属于中央和地方管理的,按第一大股东的产权归属关系,将应划转的国有股权统一划转至社保基金理事会或各省(区、市)国有独资公司等承接主体。 (2)划转上市公司国有股权的, 国有资本监督管理机构应同时向中国证券登记结算有限责任公司下达国有股转持通知, 并抄送社保基金理事会或各省 (区、 市) 国有独资公司等承接主体。 中国证券登记结算有限责任公司在收到国有股转持通知后15个工作日内, 将应转持的国有股权, 变更登记到社保基金理事会或各省 (区、 市) 国有独资公司等承接主体。

  对国有资本的管理

  社保基金理事会及各省 (区、 市) 国有独资公司等承接主体作为财务投资者,享有所划入国有股权的收益权和处置权,不干预企业日常生产经营管理, 一般不向企业派出董事。 从原则上讲, 划转至社保基金的国有股权, 必须执行3年以上的禁售期义务, 并可优先动用国有股权分红收益, 但必要时并不排除通过国有资本的运作获得收益, 比如, 换股或吸收合并, 转让给其他国有股东,或被整体收购上市等。

  事实上, 目前的黑龙江省已遭遇基金结余严重亏空的现实, 地方财政补贴已不足以填补这一窟窿, 在此情形下, 黑龙江省属企业国有股权划转后, 它有可能要尽快向其他国有股东转让变现一部分, 以填充眼前的养老金缺口。 类似情形有可能在若干年后还会发生在个别省份。 因此, 国有股权划转充实地方基本养老保险基金,已是迫在眉睫、刻不容缓。

  划转步骤

  按照试点先行、 分级组织、 稳步推进的原则, 分两步走: 第一步,2017年末选择部分中央企业和部分省份开展试点。 中央企业包括国务院国资委监管的中央管理企业3至5家、 中央金融机构2家。 试点省份的划转工作由有关省 (区、 市) 人民政府具体组织实施。 第二步, 在总结试点经验的基础上,2018年及以后, 分批划转其他符合条件的中央管理企业、 中央行政事业单位所办企业以及中央金融机构的国有股权, 尽快完成划转工作。 各省 (区、市) 人民政府负责组织实施本地区地方国有企业的国有股权划转工作。

  根据政策安排,此次划转应该是一次性的,从2017年末试点到2018年底,基本上应能完成本轮国有股权划转。在本次国有资本划转期间,任何国有股权的变更都必须承担划转的义务,不得逃避划转,因此,这一划转工作应该在最短的时间内尽快完成,以防划转前部分国有股权有意提前转让、规避划转,造成应划转资本的流失。

  (作者单位:武汉科技大学金融证券研究所)

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