社会保障预算编制需要厘清五个问题 来源:中国劳动保障报  作者:张兴 日期:2018-04-27

  目前,我国社会保障预算已经与财政预算、 国有资本预算并列成为国家三大预算。社会保障预算编制过程中涉及到的上下级之间的矛盾、 各级政府在预算编制中的定位、预算编制的目的、预算编制的层次、预算与精算的关系等问题需要厘清和明确。

  一、 预算编制应解决上下级之间的矛盾

  以基本养老保险预算编制为例,在实行基本养老保险基金省级统筹的地区,通常由省级社保机构负责全省基本养老保险预算编制, 然后向市县征求意见。 这里有一个基本问题: 预算对谁负责, 谁对预算负责? 按理说, 预算主要是对市县的基本养老保险基金负责, 而省级统筹下, 负责预算的却是省级社保机构。 预算由省级社保机构统一负责编制, 而市县情况千差万别, 最了解情况的是基层社保机构, 预算指标按理应由市县级社保机构来决定。 但现行的做法普遍是由省级社保机构规定市县与预算相关的指标或指标区间, 市县需按此来编制预算。 这是由基本养老保险省级统筹的特点决定的。 省级统筹之下, 市县往往想少收多支, 产生的缺口寄希望通过省级调剂金或省财政补足; 而省级社保机构为控制基金支付风险, 必须监控市县真实的筹资能力并设定各指标增长率或区间来督促其尽力筹措, 同时在支出上防止其冒领虚张。 如此, 在预算编制过程中,上下级之间不可避免会出现矛盾。 由于影响预算编制的因素复杂且多变, 预算往往不能及时反映实际情形的变动而有失精准,导致市县不认同省里定出的预算指标,并不视其有相当的约束力和权威性。 长此以往,预算编制难免流于形式,花费人力物力,而收效甚微。

  为化解上下级之间的矛盾,最重要的是提高编制预算所需的数据质量,这是上下级之间产生共识的基础条件。目前编制社会保险基金预算时,均通过社保机构的统计分析来获得基础数据,由于社保机构负责预算编制的人员数量有限、素质层次不齐,能够获得的数据比较粗糙,与财政、统计部门的数据有出入。因此,首先,应建立专门的数据库,财政、人社、统计、地税、银行等部门通过签订协议互相开放特定的数据库,再组织专门的力量对数据进行筛选、 分析、 利用,最终提取有效的数据,提升预算基础数据的公信力。 其次, 要强化预算的执行力。目前实行预算编制的地区,普遍存在 “重收入预算执行,轻支出预算执行”的现象。预算若得不到切实执行,编制预算的意义就不存在了。预算编制的准确性受诸多不确定因素的干扰,实际与预期会有出入,这可以通过提高数据质量、改进预算模型等措施来提高预算编制的准确性。社会保险预算作为一项制度,一旦下达预算指标,各级政府及社保机构必须严格执行, 以体现预算的权威性。实行社会保障预算制度之后,各级政府要尊重社会保险制度自身的规律,不能任意以行政命令干预社会保险政策,如人为制定参保人数增长率,调整缴费率和待遇增长率等。如果因稳定社会或发展经济确实需要调整制度参数的,因调整引起的基金收支缺口应由财政部门负责弥补,不能将之转嫁于社会保险基金。

  二、 预算编制应让各级政府及相关部门参与

  社会保险预算编制不只是社保系统内部的事务,也涉及各级财政部门,这缘于财政对社会保险 (主要是养老保险)有隐性的兜底责任。在实行基本养老保险省级统筹的地区, 如果地方政府不参与或不知晓预算编制, 在当地基本养老保险基金出现缺口时,地方政府可能会以此为借口将补缺责任都推到省级社保机构或省财政部门。因此,在预算编制、征询、反馈、再编制、再征询、再反馈、最终定稿的整个过程中,要积极邀请地方政府及相关职能部门参与, 至少是知晓。如此,才可以对地方政府及相关部门形成约束, 督促其合理制定基金的收支计划。另外,预算编制是表,而界定责任是本。要划清省、市、县各级政府及社保机构对社会保险基金的收支责任, 既防止市县少收多支,也防止省级多收少支。

  三、 预算编制的目的应明确

  社会保险因险种不同而具有不同的资源配置方式。医疗、失业、工伤三项保险大体是现收现付, 追求年度收支平衡, 略有结余。而基本养老保险虽名义是现收现付,究其本质,在基金自求平衡的约束下,实为跨期来调节收入与支出,平滑参保人一生的收入。因此,基本养老保险的预算应是所有参保人总的跨期预算,预算周期应为平均预期寿命,每年以预算周期来滚动编制预算,如此预算周期即为精算周期, 预算即为精算。然而, 就目前试行的基本养老保险基金中期预算编制的要求来看, 预算周期为3年。 以3年为期, 既不合于经济周期的长度, 不能在经济周期内平衡基金收支, 又不是年度预算, 反映当年基金收支变化。因此, 需要进一步明确编制预算的目的,或为反经济周期之用,或为应对人口老龄化对现收现付基金收支平衡的要求。不同的目的需不同的预算周期及预算编制方法与之相适应。

  四、 预算编制的层次应有所区分

  我国社会保险各险种的统筹层次并不相同,基本养老保险接下来的目标是实行全国统筹, 基本医疗保险多为市级统筹和县(市) 级统筹, 工伤、 失业保险多为县(市) 级统筹。 无论是何险种, 都是在统筹层次范围内实现基金的短期或中长期平衡。 因此, 对于统筹层次较低的医疗、 工伤、 失业等险种, 在国家层面编制预算的意义和作用不大, 即使基金出现赤字, 也是在统筹层次范围内或通过调整制度参数、 或调整调剂金水平、 或加大财政投入力度来解决。 从责权对应的角度看, 不承担责任也就无需过多行使权力, 中央就没有必要通过管控社保预算来为地方的医疗、工伤、 生育等险种 “操心”。 而基本养老保险基金由于要实行全国统筹,所以国家层面要掌握全国基本养老保险基金收支现状及未来的变化趋势,以采取及时的应对之策。

  五、 基本养老保险管理重点是预测而不是预算

  基本养老保险如果采取预算的办法,势必就对执行预算的各级政府和社保经办机构产生行政约束力,完不成预算的要向各级人大解释和说明。 预算要想达到理想的效果,前提是对地方基本养老保险基金的收入和支出的估算要准确。这就决定了预算的时间跨度不能太长,但由于经济社会环境变化的不确定性,要想对3年或5年之后的经济形势精准计算几乎是不可能的,以此为基础不太可能编制精准的基本养老保险基金预算。因此,比较可行的是推行年度预算编制。

  但是,基本养老保险制度面临的挑战不在于当前的年度基金收支有缺口,而在于人口老龄化、高龄化影响下的基金长期收支平衡。如果一直推行短期预算编制,会使人对未来的事情失去判断,进而不能对当前的政策进行合理的调整。所以,基本养老保险基金平衡的时间范围要足够长,至少应为一个生命周期。

  如此,这就超出了预算的范畴而成为预测。预测的目的不在于帮助上级社保部门对下级社保部门的基金收支状况进行管控,而是通过用预测或精算的方法来评价基金长期的财务收支状况, 并将评价结果公之于众,以告诉国民基本养老保险基金未来可能出现赤字的时间,以及采取措施后赤字出现的时间又将作何变动等,这些做法能起到警示的作用。 通过让广大参保人逐步认识、 承认、接受风险的存在,并增强其承担风险的自觉意识, 为后续政策的调整, 如提高缴费率、降低养老金增长率、延长退休年龄等做好社会心理准备。 因此, 从社会管理的角度看,基本养老保险应由国家统一进行以生命周期为单位的、滚动的长期预测,以便在需要时在全国范围内统一调整制度参数。至于上下级社保经办机构和政府之间围绕基金收支展开的博弈,应通过更详细的激励相容的制度设计来解决,而不是靠不能精准编制的预算来解决。

  (作者单位: 中国劳动和社会保障科学研究院)

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