• 养老保险改革:依次推进 向史而新
    ——访中国劳动和社会保障科学研究院院长金维刚
     来源:中国劳动保障报  作者:本报记者 武唯 日期:2018-10-12  分享 |

      从无到有:建立现代养老保险制度

      记者: 我国现代养老保险制度发源于1991年。 那一年 《关于企业职工养老保险制度改革的决定》 发布实施, 您对这个 《决定》 的印象是什么?它在我国现代养老保险制度建立过程中的意义是什么?

      金维刚: 我对上述文件印象最深的是, 这是我国改革开放以来国家做出的一项关于养老保险制度改革的重大决策, 并成为我国养老保险制度改革过程中一份奠基性的、 指导性的重要文件。

      这一改革决策对我国建立现代养老保险制度的重大意义主要体现在:一是这份文件的出台是我国养老保险制度改革的一个重要里程碑, 标志我国从计划经济时期实行的企业职工退休费制度向与市场经济发展相适应的、具有社会保险属性的养老保险制度转变。 二是明确提出要建立多层次的养老保障体系。 三是明确提出基本养老保险费用要实行社会统筹, 并按照以支定收、 略有结余、 留有部分积累的原则统一筹资。 四是强调企业职工基本养老保险费用实行国家、 企业和个人三方共同分担。

      记者:1997年,国务院发布 《关于建立统一的企业职工养老保险制度改革的决定》, 这一决定与 《关于企业职工养老保险制度改革的决定》 是什么样的传承关系?

      金维刚:在1991年国务院制定并发布 《关于企业职工养老保险制度改革的决定》 之后, 各地分别研究制定具体实施方案付诸实施。 由于当时的统筹层次比较低, 主要采取市县级统筹的方式,各地政策之间并不统一。

      1995年国务院下发 《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,提出应按照社会统筹与个人账户相结合的原则进行改革, 并提出两种实施办法, 由各地选择并试点。 这两种办法的基本原则和主要做法是一致的,但在具体政策上存在着显著差异, 其中包括在单位和个人缴费基数上分别实行单基数或双基数、 个人账户养老金采取不同的计发办法等。

      因此, 为建立统一的企业职工基本养老保险制度,1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工养老保险制度改革的决定》, 提出建立全国统一的企业职工基本养老保险制度的总体方案。 方案主要包括以下几个方面:一是统一企业缴纳养老保险费率的上限, 一般不得超过企业工资总额的20% (包括划入个人账户的部分)。二是改革养老金计发办法, 规定基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。 三是进一步扩大养老保险的覆盖范围, 提出将基本养老保险制度逐步扩大到覆盖城镇所有企业及其职工; 并且提出城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度,等等。

      改革全面推进:各项任务多点开花

      记者:2005年国务院发布的 《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》 与1997年的文件相比, 政策背景发生了什么变化? 增加了哪些内容?

      金维刚: 在1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工养老保险制度改革的决定》 之后, 各地方、 各行业全面推进企业职工养老保险制度改革, 逐步建立统一的基本养老保险制度。 但是, 在当时国有企业改革进入攻坚阶段的背景下, 大批国有企业关停并转, 数以千万计的企业职工下岗或失业, 不少统筹地区企业职工养老保险基金收不抵支, 个人账户空账规模不断扩大。

      针对这种状况,2000年12月,国务院发布 《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》,将调整和完善城镇企业职工基本养老保险制度作为首要任务, 其中提出企业缴费部分不再划入个人账户, 全部纳入社会统筹基金; 职工依法缴纳基本养老保险费, 缴费比例为本人缴费工资的8%,并全部计入个人账户; 个人账户规模由本人缴费工资的11%调整为8%;特别是提出社会统筹基金与个人账户基金实行分别管理, 社会统筹基金不能占用个人账户基金, 个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理。 按照国务院的部署和要求, 从2001年7月开始在辽宁省进行试点, 其中包括做实个人账户。2004年,国务院将试点地区扩大到吉林和黑龙江两省。

      在总结东北三省完善城镇社会保障体系试点经验的基础上,2005年国务院发布 《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》, 提出一系列进一步完善企业职工基本养老保险制度的改革措施, 其中包括降低个人账户规模; 进一步改革基本养老金计发办法; 促进企业年金发展; 统一个体工商户和灵活就业人员的缴费标准和待遇政策等。

      双轨制并轨:历史性突破

      记者:2015年,国家建立机关事业单位养老保险制度, 实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度, 与企业职工基本养老保险制度实现了制度上并轨。 这项改革在养老保险制度历史上具有什么样的意义?

      金维刚:2015年1月, 国务院发布了 《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》。 这项改革的主要目标是建立机关事业单位与企业统一的基本养老保险制度, 从而实现双轨制的并轨, 这是一个历史性突破。 这项重大改革决策并非只是出台一项关于养老保险的社会政策, 而是一项重大的政治决策, 充分表明了党中央、 国务院全面推进改革的坚强决心, 充分体现了党和政府与人民群众的根本利益是一致的。 这项改革的要求之高、 力度之深、 难度之大、 影响之远都是前所未有的, 是我国社会保障制度改革的一次历史性突破。

      这项改革在实施过程中也遇到了一些障碍或阻力, 主要表现在以下几个方面: 一是一些单位及人员参保范围问题。 由于一些地方事业单位分类改革不到位, 其单位属性以及缴费资金来源不明确而不便参保;有的事业单位已改制为企业, 改制前老职工在改制后仍保留事业编;有的事业单位存在超编、 混编、 人编不对应问题等。 二是基金征缴问题。 按照有关规定, 机关事业单位养老保险缴费征缴从2014年10月起开始执行, 但一些地方实际经办启动时间比较滞后, 导致从 2014年10月至经办启动前的基金征缴, 特别是职业年金征缴并未实施, 形成的欠费难以处理。 随着机关事业单位养老保险制度改革不断深化, 上述一些问题正在逐步解决。

      基金中央调剂:迈向全国统筹第一步

      记者:2018年6月, 国务院下发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》, 养老保险全国统筹迈出第一步。 养老保险基金实现中央调剂, 是均衡地区间养老负担的最重要钥匙。 请您谈谈这个均衡多方利益的改革, 核心成果是什么?从调剂金的全国统筹到统收统支的全国统筹还有多远的路要走?

      金维刚: 这项改革的核心成果是: 通过建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度, 实现了省际之间的基金调剂使用, 有利于退休人数多、 养老负担重的省份在一定程度上减轻基金支付压力, 缓解基金收不抵支的矛盾。 通过建立调剂机制, 有利于实现企业职工基本养老保险基金在养老负担相对较轻省份和养老负担相对较重省份之间的适当调剂, 整体上增强了困难地区企业职工基本养老保险基金的承受能力以及抗风险能力。

      建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度, 是向全国统筹迈出的第一步, 未来将朝着逐步实现统收统支的全国统筹的目标发展。 中央调剂基金的筹资来源于各省份养老保险基金上解的资金。 按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数, 今年上解比例从3%起步,今后将逐步提高, 逐步加大基金的调剂力度。 在未来各地区企业职工基本养老保险在基本政策、 标准体系等方面逐步完善和趋同的情况下, 实行基金统收统支的全国统筹的时机也就基本成熟, 届时就可以顺利实施以基金统收统支为标志的、 完整意义上的全国统筹。

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