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【司局长笔谈】左春文:失业保险制度的建立与发展

新闻来源：中国劳动保障报作者：左春文发布时间： 2008年11月18日

□ 人力资源社会保障部失业保险司司长左春文

　　失业保险制度是改革开放的产物。20世纪80年代，我国进入了以城市为重点的经济体制改革阶段，改革的重点是国有企业。为增强国有企业活力，改革突破点选择企业劳动用工制度，着力打破 “铁饭碗”，对经营不善、缺乏市场竞争力的企业开始实施破产。为保障失业职工的基本生活需要，1986年国务院制定了《国营企业职工待业保险暂行规定》。这就是失业保险制度建立初期的主要背景。

　　随着国有企业改革不断深化，1993年国务院对失业保险制度进行了局部调整，出台了《国营企业职工待业保险规定》，去掉了前一个规定中的“暂行”二字。总的看，这一时期失业保险作用是有限的。主要原因是国有企业改革难度很大，大量职工没有正常工作和稳定收入，很难与企业解除劳动关系进入劳动力市场。针对这一特殊情况，党中央、国务院决定通过财政、企业和失业保险三方筹措资金，为国有企业下岗职工提供基本生活保障的同时，积极促进再就业。这也为进一步建立和完善失业保险制度创造了条件。1999年，国务院颁布了《失业保险条例》，在保障范围、待遇项目和水平、资金征缴和管理等方面作了重大调整。

　　《失业保险条例》的出台，充分体现了社会主义市场经济对失业保险制度改革的要求，体现了失业保险制度服务改革和稳定大局的精神，为形成具有中国特色的失业保险制度打下了坚实基础，有利于加快建立与社会主义市场经济相适应的社会保障体系和就业机制。在条例实施过程中，为积极探索失业保险促进就业的路径，2006年原劳动保障部、财政部联合发文，在东部7个省市开展了扩大失业保险基金支出范围试点，旨在为促进就业提供更多资金支持，也为进一步改革和完善失业保险制度提供实践依据。

　　回顾我国失业保险制度的建立和发展进程，失业保险在保障下岗失业人员基本生活和促进就业中发挥了积极作用，为社会稳定作出了积极贡献。一是为下岗失业人员提供生活保障。近10年来累计保障了2700多万失业人员基本生活，并为国有企业下岗职工基本生活保障制度的实施提供了270亿元的资金支持。二是促进了市场就业机制的建立发展。失业保险在保障基本生活的同时，安排资金促进就业，并与职业指导、职业介绍、职业培训等构成 “一站式”服务，推动市场就业机制的不断完善。三是维护了劳动者的合法权益。失业保险范围由原来国有企业扩大到城镇各类企业事业单位，使更多的失业人员能够享受到失业保险待遇，更有效地维护了劳动者合法权益。

　　我国现行失业保险条例实施近10年时间，由于经济社会环境发生了很大变化，当前失业保险制度运行也还面临许多新情况和新问题。主要是保障范围还不够广泛，保障水平还比较低，促进就业和预防失业方面还缺乏制度安排，管理服务还有待规范。这些问题都需要在今后工作中认真研究解决。

　　失业保险制度是社会保险的组成部分，也是就业体系的重要内容。改革完善失业保险制度，应当在学习借鉴国外有益经验的基础上，立足本国国情，着眼未来发展，按照实现社会就业更加充分和建立覆盖城乡居民社会保障体系的总体目标，尽快建立具有中国特色、适应未来经济社会发展的失业保险制度。具体讲，失业保险制度改革和发展要着力解决好以下四个方面的问题：

　　一是进一步扩大失业保险覆盖范围。要改进失业保障主要以就业相对稳定和以工资为主要收入来源的劳动者为对象的做法，从当前我国实际情况出发，逐步扩大失业保障范围，将所有企业就业人员全部纳入保障范围。

　　二是为失业者提供更有效的保障。根据适当体现社会保险权利与义务基本对应的特点、鼓励失业人员积极就业和与其他社会保障项目相衔接等要求，适度提高失业保险金水平，切实保障失业人员基本生活；要研究解决失业人员参加职工医疗保险问题，并享受相应的医疗服务；对年龄偏大等特殊失业群体给予必要支持，以减轻就业市场压力；合理调整失业保险待遇期限，引导失业人员尽早就业；加快研究建立应急机制，在特殊情况下为失业人员提供更有效的保障。

　　三是促进失业人员再就业。2002年以来，我国实施积极的就业政策，特别是《就业促进法》的颁布，进一步完善了就业政策体系。由于现行《失业保险条例》是1999年制定的，随着时间的推移和环境的变化，也就难以充分体现积极就业政策的要求，需要进一步调整完善。从国外失业保险制度发展历史看，也都是从最初的保障生活开始，逐步向促进就业及预防失业扩展。为此，进一步完善失业保险政策应重点考虑以下两个方面：一方面，增加失业保险促进就业的支出项目，按照《就业促进法》的政策规定，为失业人员提供多方面支持，帮助提高就业能力，支持开展创业。另一方面，鼓励失业人员尽快就业，对从事创业的失业人员实行一次性发放失业保险金的办法，使其有更多资金投入创业；对通过其他形式就业的失业人员，保留其没有领取的失业保险金时间，维护失业人员应有的权利。

　　四是积极探索预防失业的有效途径。解决好我国的就业问题，要从促进就业和治理失业两方面努力。在促进就业方面已经有了一套比较完善的政策措施，但对失业治理，或者说预防和控制失业，不管是理论研究还是政策措施都还刚刚起步。我们认为，预防失业的主要目的是，政府采取有效措施，引导企业减少裁员，控制企业不集中关闭破产，避免出现大规模失业。预防失业可采取多种政策措施，如金融政策、税收政策等，也包括发挥失业保险的功能作用。例如，在企业遇到阶段性困难时，企业和职工双方达成缩短工时、降低工资但不裁减员工协议的，可由失业保险基金给予一定期限的工资补贴；对企业组织职工进行技能培训的也应给予补贴，以减少职工失业风险。

　　可以说，上述几方面问题是失业保险制度与社会主义市场经济体制完善进程相伴随的问题，是实践科学发展观、建设和谐社会的客观要求，也是失业保险制度改革发展中的新课题、新挑战。问题的关键是如何进一步丰富和发展失业保险的功能作用，使失业防线前移，由保生活、促就业前移至防失业。失业保险关系到人民群体的切身利益，如何破解失业保险制度改革发展中的难题，人力资源社会保障部门需要加倍努力，也更需要政府其他部门乃至全社会的关注和支持。

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编辑: yanghaibo

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