【摘要】社会救助是我国社会保障体系的重要组成部分，是社会保障体系最基础、待遇水平最低的保障制度，是国家的责任和义务。社会救助制度的产生与发展同社会经济文化政治环境密切相关。建国以来由于我国城乡社会发展的不平衡，我国城乡社会救助制度既存在共同点，同时也存在诸多差异，并且其中一些不合理的差异急需得到解决以促进社会公平、适应我国社会的发展。
 

    一、我国社会救助制度发展概况

    我国社会救助制度按内容可分为生活社会救助、医疗社会救助、生产社会救助、住房社会救助、教育社会救助、法律援助和灾害社会救助 。

    形成于20世纪五六十年代计划经济体制下的城市生活社会救助是我国社会救助的重要组成部分，六十年代到改革开放之前，该制度受到了文革的巨大冲击和破坏，改革开放后，由于城市下岗、贫富分化等新问题的出现，现行制度逐步探索发展。

    生活救助方面，上海率先建立了城镇居民最低生活保障，国务院分别于1997、1999年颁布《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》、《城市居民最低生活保障条例》，标志着我国城镇生活救助制度建设进入全面提高发展阶段。我国农村生活社会救助制度经过多年发展，已经从传统的贫困户救助和五保户供养发展到了现行的五保供养 、最低生活保障 、特困户救济和临时救济等多种救助形式。

    医疗救助方面，我国城镇地区从20世纪50年代开始实行城镇职工的公费医疗和劳保医疗制度，农村地区实行合作医疗制度 。

    生产救助方面，我国城镇救助对象为下岗无业、失业和困难企业离退休人员及其家庭成员为主的城市贫困群体，主要措施包括对个体经营人员的政策扶持，对从事非正规就业人员的扶持和再就业培训等；农村生产社会救助主要体现在农村扶贫工作上，不仅对农户的生产进行经济救助，还包括科技扶持、劳务输出、移民开发等扶贫方式以及临时救济，即对不符合五保供养条件和农村特困户救济标准，生活水平略高于特困户的一般贫困户，因为其生活水平处于最低生活保障的边缘地带，一旦受到饥荒、疾病、意外伤害等影响，就很容易陷入贫困境地，当他们出现困难时进行临时救助。

    教育救助、法律援助和灾害救助均为对全体国民实行的社会救助制度，分别解决贫困群体的教育、法律困难和灾害发生时受灾群体的临时生产生活威胁。我国的住房救助主要是解决城镇地区困难户的住房问题，以廉租房和经济适用房的形式保证其基本生活。

    二、城乡社会救助制度的相同点

    1.政策基本特征、宗旨和目标相同

    我国现代城乡社会救助制度不同于历史上以恩赐、怜悯为特征的救济活动，而是一种以最低保障性、按需分配、权利义务单向性、全民性等为基本特征的救助制度，是一种通过社会救助立法规范的制度化的社会政策，是基于社会公平的基础之上以保障国民基本权益为目标、促进社会和谐发展为宗旨的制度安排。社会救助实施的主体是我国政府或部分民间团体，扶助对象为容易遭受生活困难的社会弱势群体。

    2.法律制度发展不完善，救助制度健康运行缺乏良好法律环境

    法律制度的完善程度体现了社会救助制度的成熟度，我国城镇地区社会救助制度普遍存在的问题之一即为相关法律制度的不完善。社会救助制度运行过程中，无论是社会救助资金管理还是业务运行，都缺乏统一规范的法律体系，因而致使我国社会救助无法保持长期稳定性，社会救助无法得到社会各界的广泛认可和支持，许多救助效率低下，救助财务损失严重。

    3.社会救助手段内容形式单一，缺乏対贫困者的激励措施。

    农村社会救助中，普遍的手段就是给农村的社会救助对象发放各种生活必需品如材、米、油、盐等或是发放低水平的现金。这些只能勉强维持农村救助对象的基本生活，而対其贫困思想的救助。未能通过救助其生产以及提高其再生产能力，从根本脱离贫困。

    4.参实施主体单一，无法调动全体社会力量

    我国城乡社会救助实施主体单一，各级政府为唯一的实施主体。救助实施主体的单一化，致使社会救助主体的力量薄弱。未能满足社会救助对象的多种需要。这体现为在救助中从制度设计到资金筹措，及福利产品的发放，全部都由政府包办，未能调动社会力量，致使社会救助主体力量单薄。因此，导致了我国城乡社会救助资金筹措不足、救助层次低、覆盖范围狭窄、社会化程度低等，国家无法为符合救助标准的所以公民提供基本生活保障救助，社会救助功能无法得到全面发挥。

    三、城乡社会救助制度的差异

    1.社会救助基本方针不同

    根据1978年第八次全国民政会议内容，我国农村地区社会救助基本方针为“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救助和扶持。”由于国家财力无力限制，农村社会救助对象严格限定，救济款、物资主要用于灾后救济，春夏灾荒救济，扶住贫困户发展生产，对贫困户、五保户实行定期定量救助或临时救助。

    城市社会救助的方针是“依靠基层，生产自救，群众互济，辅之以政府必要的救济。”以生产自救为出发点，依靠基层、广开门路，自行就业；积极动员社会力量，全方位救助，同时国家给予必要支持救济保障城镇居民基本生活。

    2.体制发展程度、筹资水平和渠道的不同

    从发展程度来看，我国城镇地区的社会救助制度发展程度较农村地区更为健全和先进，同时更加符合社会救助制度这一社会保障网络最低层保障的理念。我国城镇地区正式的社会救济制度起步于建国初，最低生活保障制度在各大城市逐步正式建立始于1993年，上海率先试行最低生活保障制度。而我国农村地区最低生活保障制度直至今天仍然未完全确立。最低生活保障发展程度和保障水平均未能实现城乡间的横向平衡。

从筹资水平和渠道的角度来看，中央政府对农村社会救助无论是传统救助救济还是新型农村最低生活保障均没有给与财政支持，农村社会救助的实施基本上依赖与地方财政；而与此相反，我国城镇地区最低生活保障得到了中央和地方各级政府的财政支持，筹资责任有多级政府分担，无论技术还是资金方面均相对充裕。

    3.救助项目不同 

    我国城镇地区的社会救助主要体现为城镇最低生活保障、医疗救助、住房救助、、灾害救助、社会互助、流浪乞讨人员收容救助制度等，项目较为齐全，基本形成系统的社会救助体系，构建了城市地区最低标准保障网络。

    农村社会救助主要是在农村居民遭受自然灾害、个人因素造成的贫困时，由国家和社会紧急提供的救助，按致贫原因划分为自然灾害救助、孤寡病残救助和农村困难户救助 等，救助项目偏少，仅限于对极度贫困的经济救助，缺少对“五保”人员以外的住房等救助项目，没有完善的社会救助体系。

    4.覆盖范围及救助水平不同

    我国社会救助项目覆盖面差异较大。我国城镇地区已经普遍建立低保、灾害救助、社会互助、流浪乞讨人员收容救助制度等社会救济制度，同时还有经济适用房、廉租房等住房救助和保障制度，同时还有下岗工人各项救助和再就业培训，基本涵盖了我国现行社会救助制度的所有方面。而我国农村地区社会救助正式制度仅包括五保供养、最低生活保障、特困户基本生活救助等社会救助制度，缺少住房保障和就业救助等。

    同时，我国城乡救助制度内部项目覆盖面差异大。城镇地区社会救助具体实施状况在不同城市之间具有很大差异，社会救助制度覆盖的人群包括普通困难户、下岗失业人员、三五老人、流浪乞讨人员等，救助人群较为广泛。而农村地区社会救助制度覆盖人群大多仅为三无五保人员、生活极端困难家庭，受益人数相对较少，审查程序更为复杂。以最低生活保障为例，03年全国各地均建立了城镇居民最低生活保障制度，领取最低生活保障金人数达2247万，占城镇总人数的4.3%，农村仅部分地区建立特困户基本生活救助制度，受助人数仅为1257万人，占农村人数的0.5%（此时应保人数为10%），城乡差异巨大。

    我国城乡地区社会救助制度救助水平相差很大，据相关资料显示，2007年我国用于城镇地区社会救助的资金达136亿元，比上年增加24亿元 。用于农村地区的社会救助资金低于城镇社会救助支出，最低生活保障水平在各城市标准存在一定差异，平均每月约200元，部分地区达300元以上，年平均水平为2400元——4000元之间；而农村地区最低生活保障平均每年700元左右，城市地区为农村地区3倍以上。2003年城市最低生活保障实际领取数额为人年均694.3元，农村仅为人均180元左右，城市是农村的约4倍 。

    四、小结

    社会救助制度是社会发展进步的产物和保障人民基本生存权利的必然要求，由于社会经济文化发展的不平衡，我国城乡间社会救助制度存在着基本的相同点的同时更突出的是其中的差异。

    面对社会转型带来的机遇与挑战，努力缩小城乡二元制结构必须不断减少城乡社会救助制度存在的不合理差异，加大对社会救助的财政支持，通过政府法律制度建设、经济支持等动员社会力量，尽早实现城乡社会救助体系的完善和公平发展，为我国城镇和新农村建设构建更加完善合理的安全网络，消除贫困，保障全体国民基本权利。

(作者单位:中国人民大学劳动人事学院)